Plukovník Ing. Peter Bysterský

Místo a úloha hospodářských opatření pro krizové stavy při zajišťování bezpečnosti České republiky

1. Legislativní zajištění bezpečnosti České republiky

Legislativu České republiky v prvním období jejího vzniku tvořila z převážné většiny legislativa bývalé České a Slovenské Federativní Republiky, která byla recipována k datu vzniku samostatného státu tj. ke dni 1. ledna 1993. V rámci ústavy České republiky nebyl vytvořen dostatečný prostor pro přípravu nových právních předpisů k zajištění vnitřní i vnější bezpečnosti.

Proto přibližně v polovině devadesátých let byly zahájeny práce na přípravě nové bezpečnostní legislativy České republiky. Prvním dokumentem v této oblasti byl ústavní zákon č. 110/1998 Sb. o bezpečnosti České republiky. Ten vytvořil základní předpoklady pro přijetí celé řady zákonů jak v oblasti zajišťování vnější bezpečnosti ,oblasti řešení nevojenských krizových situací, tak v oblasti materiálního zajišťování řešení vojenských i nevojenských krizových situací, kde základní právní normu tvoří zákon č. 241/2000 Sb. o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a změně některých souvisejících zákonů. Zákony řešící oblast bezpečnosti České republiky tvoří vzájemně propojený celek s přesně definovanými vnitřními vazbami.

 

2. Místo a úloha hospodářských opatření pro krizové stavy v bezpečnostním systému České republiky

Bezpečnostní legislativa České republiky je ve své nynější podobě přizpůsobena modelu, který je použitý v řadě vyspělých demokratických států, a který je možné rozdělit do dvou základních oblastí:

  1. oblast krizových situací [1] spojených se zajišťováním obrany před vnějším napadením státu samotného nebo jeho aliančních partnerů - oblast vojenských ohrožení,
  2. oblast krizových situací spojených s řešením následků přírodních katastrof, rozsáhlých průmyslových havárií se značnými dopady na životní prostředí případně dalších krizí, kterou souhrnně nazýváme oblastí nevojenských ohrožení.

Zabezpečení nezbytných dodávek [2] ve prospěch obou těchto oblastí je realizováno prostřednictvím samostatného systému, který byl nazván systémem ”hospodářských opatření pro krizové stavy” (HOPKS).

Základním úkolem systému HOPKS je zabezpečení základních životních potřeb obyvatelstva a materiální podpora výkonných i řídících složek podílejících se na řešení krizové situace.

Historie systému HOPKS

V historickém vývoji systému HOPKS je možné zřetelně identifikovat tři základní etapy:

1. Systém hospodářské mobilizace budovaný do roku 1992.
2. Systém hospodářské mobilizace budovaný v období let 1992 až 2000.
3. Systém HOPKS zaváděný do praxe od počátku roku 2001.

Společensko-ekonomické změny, ke kterým došlo u nás po roce 1989, ovlivnily i systém hospodářské mobilizace. Základním transformačním dokumentem, který na poměrně dlouhou dobu ovlivnil celý systém bylo nařízení vlády č. 284/1992 Sb. o opatřeních hospodářské mobilizace ze dne 30. dubna 1992. Základní charakteristiky transformovaného systému je možné definovat následujícím způsobem:

Byl zcela opuštěn a nahrazen systémem tržního hospodářství,byl zrušen direktivní způsob zajištění dodávek a nahrazen systémem, který potřebné dodávky zajišťoval smluvně. Byl zrušen tzv. rozpočtový plán.

Systém byl opět určený k zajištění potřeb ozbrojených sil a obyvatelstva za branné pohotovosti státu.

Nový systém převzal většinu nástrojů, kterými disponoval předchozí systém, a svou funkci i nadále zajišťoval prostřednictvím institutů jakými byly například útvary obrany, subjekty hospodářské mobilizace, mobilizační infrastruktura, státní hmotné rezervy, zvláštní zásoby a uchování výrobních schopností. Základním plánovacím dokumentem se stal krizový plán hospodářské mobilizace.

Nedostatky stávajícího systému se v plné šíři projevily při zvládnutí krizových situací posledních let - povodní v letech 1997 a 1998. Při závěrečném hodnocení postupů a zkušeností z těchto, svým způsobem nejrozsáhlejších krizových situací v období existence samostatné České republiky, bylo konstatováno:

Výše uvedené důvody vedly k okamžitému zahájení prací na přípravě celé řady zákonů.

 

3. Základní charakteristika systému HOPKS

Systém HOPKS je připravován s cílem za krizových stavů:

Subjekty, které jsou primárně odpovědné za zajištění výše uvedených úkolů, jsou správní úřady [5]. Zajištění podpory ozbrojeným silám, ozbrojeným bezpečnostním sborům, hasičskému záchrannému sboru a havarijním službám je svěřeno ústředním správním úřadům, které jsou pověřeny jejich řízením.

V této souvislosti je nutné zdůraznit, že systém hospodářských opatření pro krizové stavy si neklade za cíl zajistit veškeré potřeby obyvatelstva, ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů, hasičského záchranného sboru, havarijních služeb a státní správy za krizových stavů.

V případě, že bychom se pokusili vymezit systém HOPKS vůči předchozímu systému hospodářské mobilizace, můžeme jej charakterizovat následujícím způsobem:

a) Reaguje na nové hodnocení bezpečnostních hrozeb a rizik, které jsou zachyceny ve významných dokumentech z oblasti zajištění bezpečnosti České republiky [6]: vnější vojenské napadení, krizové situace nevojenského charakteru jakými jsou např. živelní pohromy, velké průmyslové havárie, rozsáhlá epidemiologická postižení a ekologická ohrožení.

b) Ve vazbě na systém krizového řízení České republiky zřetelnějším způsobem aplikuje dva základní principy krizového managementu, kterými jsou:

c) Neklade si za cíl zabezpečit nezbytné dodávky adresným způsobem tj. poskytnout konkrétní nezbytnou dodávku konkrétnímu odběrateli prostřednictvím konkrétního dodavatele. Systém si klade za cíl získat přehled o zdrojích a jejích dodavatelích, které bude možné za krizové situace využít k zajištění nezbytných dodávek. Aby bylo možné tento přístup uplatnit, bylo nezbytné, aby obecně platná legislativa:

Oba tyto požadavky jsou upraveny v krizovém zákoně [7].

d) Systém HOPKS k zajištění nezbytných dodávek ve prospěch svých cílových skupin využívá dalšího, velmi efektivního prostředku, který v dřívějším systému nebyl deklarován jako jeho samostatná součást. Je jím systém regulačních opatření.

e) Vzhledem k potřebě sběru, zpracování, vyhodnocování a sumarizace rozsáhlého souboru údajů, které je navíc bezpodmínečně nutné geograficky identifikovat, není možné systém HOPKS úspěšně realizovat bez využití speciálního informačního systému. K tomuto účelu zajistila Správa státních hmotných rezerv speciální geografický informační systém ke sledování civilních zdrojů pod názvem ARGIS.

Systém HOPKS tvoří pět základních částí, kterými jsou:

1. systém nouzového hospodářství
2. systém hospodářské mobilizace
3. státní hmotné rezervy
4. infrastruktura k zajištění HOPKS
5. regulační opatření

 

3.1 Systém nouzového hospodářství

Systém nouzového hospodářství zabezpečuje, aby nezbytné dodávky pro

a) uspokojení základních životních potřeb obyvatelstva,
b) podporu činnosti hasičských záchranných sborů a havarijních služeb,
c) podporu výkonu státní správy za krizových stavů

probíhaly způsobem obvyklým pro období mimo krizové stavy.

Základní postup správního úřadu při zajištění nezbytných dodávek v systému nouzového hospodářství je možné charakterizovat jako posloupnost následujících kroků:

1. Správní úřad na základě požadavků vyplývajících z operačních plánů [8] stanoví seznam nezbytných dodávek pro svůj správní obvod nebo okruh svěřené působnosti.

2. Správní úřad je povinen zajistit nezbytné dodávky přednostně z již existujících zdrojů od dodavatelů, kteří působí na jeho správním území. K tomu na základě údajů z obchodního nebo živnostenského rejstříku vyhledá podnikatele, jehož obor podnikání vytváří předpoklad způsobilosti zajistit nezbytnou dodávku ze zdrojů, které tento podnikatel běžně používá k zajištění svých podnikatelských aktivit. Podnikateli oznámí, že v souladu s ustanovením § 29 odst. 2 krizového zákona jej zahrnul do svého krizového plánu a požádá o sdělení zákonem stanoveného rozsahu informací [9].

3. Na základě získaných informací zpracuje plán nezbytných dodávek [10] jako nedílnou součást jím zpracovávaného krizového plánu [11].

4. Ze zpracovaného plánu vyhodnotí stupeň zabezpečení jednotlivých nezbytných dodávek. U nezbytných dodávek, které nejsou plně zabezpečeny prostřednictvím dodavatelů na jeho vlastním správním území provede analýzu, jaké jsou možnosti zajištění těchto dodávek přesunem z oblastí jeho správního území, které nebyly postiženy krizovou situací. Až v případě, kdy ani tímto způsobem není možné nezbytnou dodávku zabezpečit, požádá o její zabezpečení orgán krizového řízení vyššího stupně [12].

 

V souvislosti se zabezpečením úkolů podle výše uvedeného postupu je nezbytné mít na paměti tyto zásadní skutečnosti:

Základním plánovacím dokumentem v systému nouzového hospodářství je plán nezbytných dodávek.

V systému nouzového hospodářství se nepředpokládá, že by prostřednictvím již existujících zdrojů u podnikatelů bylo možné zabezpečit veškeré nezbytné dodávky pro potřeby správních úřadů. Pouze v případech, kdy kapacitní možnosti nebo sortimentní skladba zásob u podnikatelů na celém území České republiky se zahrnutím možnosti jejich přesunu z oblastí, které nejsou postiženy krizovou situací nebude postačovat, umožňuje zákon odborně příslušným ústředním správním úřadům uplatnit u Správy státních hmotných rezerv požadavek na tvorbu státních hmotných rezerv [14]. Z celkové skladby státních hmotných rezerv [15] jsou ve prospěch systému nouzového hospodářství vytvářeny pohotovostní zásoby a zásoby pro humanitární pomoc.

 

3.2 Systém hospodářské mobilizace

K podpoře ozbrojených sil a ozbrojených bezpečnostních sborů za stavu ohrožení státu a válečného stavu slouží zvláštní podsystém systému HOPKS nazvaný systémem hospodářské mobilizace.

Při srovnání systému nouzového hospodářství a systému hospodářské mobilizace můžeme kromě odlišností, tj. rozdílných cílových skupin a rozdílně definovaných krizových stavů, pro které jsou určeny, identifikovat tyto základní rozdíly:

Specifickou oblastí systému hospodářské mobilizace, která si zasluhuje zvláštní pozornost,

je souvislost mezi mírovou a válečnou produkcí dodavatelů mobilizačních dodávek, která je odvozena od požadavků objednatele mobilizační dodávky na dodávky výrobků, prací a služeb v době míru a v době stavu ohrožení státu resp. válečného stavu. Je obecně známou skutečností, že požadavky ministerstva obrany k zajištění potřeb AČR na dodávky, které zajišťují její fungování v době míru, mají v posledních letech co do objemu výrobků a služeb klesající tendenci.

Dle názoru řady odborníků v oblasti hospodářské mobilizace musí být vytvořena mezi zajištěním tzv. mírových a válečných požadavků AČR těsná závislost, kterou můžeme vyjádřit velmi jednoduchým pravidlem: dodavatel výrobků, prací a služeb, zajišťující potřeby AČR v míru, musí zajišťovat tyto potřeby rovněž v době vyhlášení stavu ohrožení státu resp. válečného stavu. Toto pravidlo musí být respektováno zejména při rozhodování o mírových dodávkách pro AČR a povinnost zajišťovat dodávky v potřebném množství a čase za krizového stavu by měla být součástí podmínek mírové zakázky.

 

Státní hmotné rezervy

Státní hmotné rezervy jsou nedílnou součástí hospodářských opatření pro krizové stavy. Jsou majetkem České republiky a jsou vytvářeny s cílem zajistit ty materiálové prostředky, které jsou nezbytné za krizových stavů všude tam, kde materiálové prostředky a zásoby běžně vytvářené mimo tyto stavy nejsou dostatečné buď z hlediska kvantitativního, kvalitativního, nebo z hlediska jejich časové dostupnosti. Z hlediska účelu se státní hmotné rezervy dělí do čtyřech základních kategorií. Dvě z nich existovaly již v minulém systému hospodářské mobilizace a tvoří je:

Hmotné rezervy jsou určeny k zajištění strategických zájmů státu za krizových stavů a jsou vytvářeny na základě požadavků krizových plánů ústředních správních úřadů. Seznam komodit hmotných rezerv a jejich množství sestavených na základě těchto požadavků schvaluje vláda. Hmotné rezervy jsou v současné době tvořeny cca 50 různými komoditami zboží, které můžeme rozdělit do dvou základních skupin tj. potraviny (obilí, maso, cukr, sůl ...) a strategické suroviny (kaučuk, bavlna, kovy ...). Dominantní složkou hmotných rezerv se v posledních letech stávají strategické zásoby ropy a ropných produktů, vytvářené v České republice v souladu s ustanovením zákona č.189/1999 Sb. o povinných zásobách ropy, o řešení stavů ropné nouze a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nouzových zásobách ropy).

Mobilizační rezervy jsou určeny k zajištění realizace mobilizačních dodávek smluvně kontrahovaných v systému hospodářské mobilizace. Tvoří je speciální prvky výrobní technologie a nezbytné surovinové zajištění pro tyto dodávky.

Pohotovostní zásoby jsou určené k zajištění nezbytných dodávek v těch případech, kdy materiální prostředky ve vlastnictví právnických a podnikajících fyzických osob, které orgány krizového řízení prioritně použijí ke zvládnutí krizové situace, nebudou postačovat co do kvantity, kvality a časové dostupnosti. Pohotovostní zásoby vznikly v počáteční etapě formování nového systému HOPKS transformací části mobilizačních rezerv, původně určených k zajištění potřeb obyvatelstva za branné pohotovosti státu [17].

Zásoby pro humanitární pomoc jsou určené k zajištění základních životních potřeb fyzických osob vážně postižených krizovou situací. Komplet humanitární pomoci vytvářený v rámci těchto zásob tvoří dávka potravin a pitné vody přibližně na 3 až 5 dnů, základní oblečení, potřeby pro nouzové přenocování, hygienické a další nezbytné předměty. Počítá se s jeho poskytnutím fyzickým osobám v první fázi krizové situace do doby, než tyto budou převedeny do péče vytvářených evakuačních středisek. S poskytnutím tohoto kompletu se počítá rovněž ve prospěch osob, které zůstanou v postižené oblasti za účelem ochrany majetku a provádění likvidačních prací do doby, než zde začnou fungovat základní zásobovací mechanismy. Tyto zásoby, uložené ve vybraných skladech jsou Správou poskytovány na základě požadavku přednosty okresního úřadu resp. krajského hejtmana v časovém intervalu do 12 hodin od přijetí požadavku. Tímto se zásadně liší od jiných zdrojů humanitární pomoci, jejichž zásoby se do postižené oblasti dostanou v čase řádově několika dnů.

3.3 Infrastruktura k zajištění HOPKS

Výstavba a udržování infrastruktury k zajištění HOPKS je důležitým opatřením systému. Infrastruktura je tvořena rozsáhlým souborem nemovitého a movitého majetku, který slouží zejména k zajištění odborné péče státním hmotným rezervám.

Z věcného hlediska můžeme infrastrukturu rozdělit na:

 

3.4 Regulační opatření

Regulační opatření k usměrnění spotřeby nedostatkových surovin, výrobků a energií v krizových situacích v souladu s krizovými plány budou připravována, zajišťována a realizována v celostátním i lokálním měřítku v souladu se zákonem č. 241/2000 Sb. a podle působnosti správních úřadů. Zajišťují přechod na nouzový systém zejména v zásobování ve vybraných komoditách zboží nebo v zajištění vybraných služeb.

Z hlediska působnosti orgánů krizového řízení můžeme regulační opatření rozdělit na ta, která může vyhlásit přednosta okresního úřadu či krajský hejtman a regulační opatření vyhlašovaná vládou. Posledně jmenovaná můžeme rozdělit do dvou skupin na regulační opatření vyhlašovaná vládou za nouzového stavu a regulační opatření vyhlašovaná za stavu ohrožení státu a válečného stavu. Zvláštní skupinu tvoří regulační opatření vyhlašovaná guvernérem České národní banky.

Přípravu regulačních opatření svěřuje zákon ústředním správním úřadům [18] s tím, že tyto úřady připravují v plném rozsahu regulační opatření vyhlašovaná vládou a rámcově regulační opatření vyhlašovaná přednostou okresního úřadu a krajským hejtmanem. Rozpracování rámcových pravidel do konkrétních podmínek územních správních úřadů spadá do působnosti výše uvedených představitelů těchto úřadů.

 

Závěr

Systém HOPKS tvoří významnou součást celkového souhrnu opatření k zajištění bezpečnosti České republiky. Ve své současné podobě reaguje na hrozby, které jsou zachyceny v základních bezpečnostních dokumentech státu.

Začátkem roku 2001 byla ukončena etapa legislativního zabezpečení systému a v současné době jsou připravovány základní materiály metodického charakteru a zároveň jsou do praxe zaváděny zákonem stanovené postupy, mechanismy a procedury. Současně jsou připravovány novely základních legislativních předpisů.

V této souvislosti je možné konstatovat určitou disharmonii mezi základními složkami systému zajišťujícího bezpečnost České republiky. Přes všechny snahy [19] o vytvoření jednotného systému krizového řízení v České republice můžeme zcela zřetelně pozorovat odstředivé tendence ve vývoji dvou jeho základních složek - systému pro řešení vojenských a systému řešení nevojenských krizových situací.

Závěrem však lze konstatovat, že v České republice byly vytvořeny základní předpoklady proto, aby oblast krizového řízení byla připravena zvládnout svůj hlavní úkol - rychle, efektivně a s minimem ztrát vyřešit a likvidovat následky možných krizových situací.

 

Poznámky:

Na tomto místě je nutné uvést, že použití pojmu ”krizová situace spojená se zajišťováním obrany státu před vnějším napadením” může být považováno za nevhodné vzhledem k definici pojmu ”krizová situace”, kterou zavádí krizový zákon. Vzhledem ke skutečnosti, že tento pojem je obecně užívaný v řadě význačných dokumentů, které se zabývají oblastí zajištění bezpečnosti České republiky, a rovněž i s přihlédnutím ke skutečnosti, že krizový zákon je poněkud rozporuplný v tom, že tohoto spojení ve svém § 1 rovněž používá, budeme jej používat také.

 

Literatura: