Doc. PhDr. František Ochrana, DrSc.

Nástroje k ekonomickému ohodnocování obranných projektů

Závažným problémem, před nímž stojí veřejný sektor v ČR, je efektivní alokace disponibilních zdrojů. Přestože se tato skutečnost verbálně uznává, v praktické rovině (z různých příčin) dosud absentuje komplexní implementace existujících metod a technik, jimiž by bylo možné ve veřejném sektoru sledovat kritérium efektivnosti.

Hodnocení výkonnosti programových prvků je založeno na zkoumání tří základních faktorů, známých jako 3 E (Economy, Effectiveness, Efficiency), které vypovídají o efektivnosti zkoumaného prvku (veřejné instituce) [1].

K  měření hospodárnosti i produktivity můžeme použít různé metody. Patří k nim i metody inputově-outputové, které jsou založeny na jednokriteriálním rozhodování. Z nich lze v rezortu obrany uplatnit zejména [2]:

Jak vyplývá z názvu, atributem všech uvedených metod je analýza nákladů. Ty jsou u všech metod měřeny v hodnotových jednotkách, ale v různé relaci k výstupům, jak vypovídá tab.

Metoda Forma měření výstupů Příklad použití v resortu obrany
CMA neměří se fáze programování, sestavování rozpočtu přírůstkovou metodu
CBA hodnotové jednotky veřejné zakázky, projekt profesionální armády, ekologické projekty
CEA naturální jednotky programy ve zdravotnictví a vojenské školství, analýza efektivnosti logistických zařízení (vhodné kombinovat s modelem dopravního problému)
CUA užitečnost analýza efektivnosti podpůrných prvků, ohodnocování veřejných zalázek, v kombinaci s metodou postupného rozvrhu váhy, zdravotnické programy (QALY)

Klíčovým problémem implementace těchto metod je vhodně sestavená metodika postupu a zejména procesní kroky. V aplikaci na ohodnocování personálních projektů lze procesní kroky sestavit do formy vývojového diagramu.

Z názvu a z popisu vývojového diagramu je zřejmé, že atributem všech uvedených metod je analýza nákladů. Ty jsou u všech metod měřeny v hodnotových jednotkách, ale k různě kvantifikovaným  výstupům. U metody CMA se výstupy neměří, při CBA měříme hodnotové jednotky, u metody CEA naturální jednotky a při metodě CUA se výstupy měří ve formě užitečnosti.

K  relativně nejjednodušším metodám patří metoda CMA. Při aplikaci této metody při personálním rozhodování vybíráme mezi existujícími variantami na základě kritéria minimalizace nákladů. Předpokládáme přitom, že výstupy jsou u všech variant srovnatelné. Danou metodu lze uvést na výběru varianty vzdělávacího programu, kdy se personální manažer bude rozhodovat, zda např. daný počet vojenských odborníků nechat vyškolit v instituci A (např. na VVŠ ve Vyškově), či v instituci B (např. na VA v Brně), či na zahraniční vojenské škole nebo bude efektivnější provést akviziční projekt (např. nákup civilních odborníků s následným přeškolovacím programem). Optimální bude ta varianta, která bude splňovat kritériem minimalizace nákladů [4].

Značné možnosti pro podporu personálního rozhodování spatřuji v použití metody CBA [5]. V personální praxi je velmi vhodné použití této metody např. při výběru vzdělávacích a přeškolovacích programů, kdy můžeme jak vstupy tak i výstupy kvantifikovat v hodnotových jednotkách (tedy v Kč), přičemž si uvědomujeme, že např. když daného vojáka z povolání vysíláme ke studiu, tak nevznikají náklady na jeho přípravu jen na straně vzdělávací instituce, ale vznikají i náklady “druhotné” a “indukované”, např. v tom, že velitel útvaru za daného vojáka z povolání nedostal náhradu, a přesto někdo musí jeho činnost vykonávat. Ten, kdo tuto činnost vykonává, tak činí na úkor své vlastní funkce, případně nastavuje pracovní dobu atd. Tím vznikají tzv. společenské náklady, které se projevují jako snížení užitku. Souhrnné společenské ztráty a společenské přínosy by měly být brány na zřetel při konečném manažerském rozhodování o mobilitě personálu.

CBA je tedy metodou, kdy kalkulujeme tzv. společenské náklady a tzv. společenské přínosy. Za přínos bereme každé zvýšení užitku, nákladem pak jeho snížení. Snížení užitku je měřeno náklady příležitosti vyhodnocovaného projektu, jimiž se rozumí hodnota obětované alternativní akce.

CBA lze doporučit i při zpracování podkladové studie pro diskusi k politickému rozhodování, zda realizovat projekt profesionální armády. Také zde kalkulujeme společenské náklady a společenské přínosy daného projektu. Takovou alternativní akcí je např. pro vysokoškoláka, plnícího svoji vojenskou povinnost, ušlá mzda. Společenským nákladem je i to, že státní pokladna z této ušlé mzdy nemá daňové příjmy, ale i skutečnost, že po dobu výkonu vojenské služby dochází k edukační amortizaci atd. Soudobá diskuse ukazuje, že mnozí diskutující k otázce profesionální armády zastávají, obrazně řečeno, “pozici čistého účetního”, a naprosto neuvažují v pojmech manažerského ekonomického rozhodování. Tak jsme mohli např. zaznamenat, že základním argumentem, proč “nemít profesionální armádu” je, že tato je “příliš drahá”. Tato argumentace má své opodstatnění v   případě, že budeme uvažovat izolovaně o nákladech na armádu, bez ohledu na celkové společenské náklady a společenské přínosy, tedy z  hlediska přímých nákladů na obranu, vykazovaných ve výdajích kapitoly 307 státního rozpočtu. Pokud budeme o fenoménu profesionální armády usuzovat v celkových společenských souvislostech, tedy jako o veškerých společenských nákladech a společenských přínosech, bez ohledu na to, kdo je jejich adresátem, pak můžeme dojít k jinému výsledku, neboť zohledňujeme náklady alternativních příležitostí (opportunity cost).

Protože projekt profesionální armády svými důsledky (společenskými náklady a společenskými přínosy) působí na celou společnost, tedy netýká se jen rezortu obrany, je zjevné, že při rozhodování o tom, zda realizovat projekt profesionální armády, by bylo vhodné k veřejné diskusi a k projednávání záměru profesionalizace armády v parlamentu zpracovat cost-benefit analýzu daného záměru, která by relativně komplexním a strukturálně vyčerpávajícím způsobem vypovídala o celkových společenských nákladech a společenských přínosech uvažované akce.

Při hodnocení personálních projektů je potřebné mít na zřeteli, že se jedná o investiční akci, kdy bychom při jejich ohodnocování měli kalkulovat náklady a přínosy po celou dobu životnosti projektu, resp. zrealizované investiční akce. Při použití diskontní sazby je (resp. by měla být) používána společenská diskontní sazba.

Široké uplatnění při výběru personálních programů a aktivit nabízí metoda CEA. V praxi můžeme při rozhodování stát před problémem, kdy jsme schopni peněžně kvantifikovat náklady, ale výstupy je vhodné kvantifikovat v naturálních jednotkách např. v počtu obsloužených osob (viz např. vzdělávací instituce, zdravotnická zařízení), v počtu zabezpečovaných útvarů (logistické základny, vojenské finanční řady).

95.jpg (49587 bytes)

Graf1/a: Postup při uplatnění inputově-outputových metod v personálním rozhodování

 

96.jpg (52051 bytes)

Graf1/a: Postup při uplatnění inputově-outputových metod v personálním rozhodování (Rozhodování mezi metodami CBA, CEA, CUA)

 

Při hledání optimální varianty těchto podpůrných programových prvků implementujeme postup, kdy základní kriteriální otázkou je, jak lze nejlevněji dosáhnout daný cíl. Výstupy daného podpůrného programového prvku jsou pak kvantifikovány v  naturálních jednotkách (počtu opravené techniky, počtu ošetřených pacientů, počtu vyškolené obsluhy apod.) [6] a kvantifikačně vztahovány k nákladům na daný proces, přičemž je s ohledem na cílovou funkci vybírána optimální varianta.

Poslední poznámku chci učinit v souvislosti s možností použití metody CUA. Možnosti jejího uplatnění v rezortu obrany spatřuji při ohodnocování a výběru “komplexních systémových obranných projektů”, tj. projektů, kdy při jejich realizaci bereme na zřetel technické, personální, vojensko-odborné, ekonomické, politické a jiné cíle. Ke stanovení užitku je pak důležité vzít na zřetel priority jednotlivých cílů, resp. váhy jednotlivých užitných vlastností. Tak např. s akviziční akcí složitého technického systému budeme brát na zřetel i personální souvislosti (např. nároky na složitost přípravy obsluhy technického systému u jednotlivých variant). K tomu lze kombinovat použití metody CUA s metodou postupného rozvrhu váhy. Její použití je aktuální i v souvislosti s uvažovaným výběrovým řízením o nákupu zahraničních stíhaček.

 

Závěry a doporučení

 

 

Poznámky:

  1. V běžné mluvě dochází často ke ztotožňování pojmu “výstup” s pojmem “výsledek činnosti daného segmentu veřejného sektoru”. Ve skutečnosti je však potřebné mezi těmito pojmy rozlišovat. Například výstupem veřejné vzdělávací instituce může být počet vyškolených pracovníků, či rozsah poskytnutých vzdělávacích programů, avšak skutečný výkon, který by nás z hlediska hodnocení činnosti daného programového prvku měl především zajímat, je (v uvedeném případě) měřen mírou zkvalitnění edukační připravenosti vyškolených pracovníků s ohledem na očekávané cíle. Hospodárnost je definována jako minimalizace nákladů potřebných na dosažení určitého výstupu. Účinností se rozumí míra způsobilosti instituce dosahovat vytyčené cíle. Platí přitom, že instituce může fungovat hospodárně a produktivně, ale současně neúčinně. Produktivností instituce se rozumí relace mezi (očekávanými) výstupy a vstupy (náklady) na jejich dosažení. Programový prvek potom vystupuje jako produkční systém s určitou produkční funkcí. Hledáme maximální výstup z daných vstupů, resp. minimalizujeme vstupy (náklady) na dosažení požadovaného výstupu. Viz např. Tomkins, C.: Monitoring and Auditing Value for Money in the UK: the Scope for Qualitative Analysis – a Comment, Financial Accountability and Management, 5,3, 1989.
  2. Rozsah použití metod sledujících kritérium efektivnosti a objektivizace při rozhodování o alokaci zdrojů je mnohem širší. Vedle analyzovaných metod můžeme použít i obecně finanční metody, výpočet současné hodnoty, výpočet čistého užitku, IRR), jakož i četné nástroje manažerské vědy (operačního výzkumu), které je vhodné využívat ve strategickém rozhodování o alokaci zdrojů, např. při modelování důsledků uvažovaných programů a projektů.
  3. Uvedené metody jsou spolu s případovými studiemi podrobně analyzovány v publikaci Ochrana, F.: Veřejné projekty a veřejné zakázky. (Hodnocení a výběr). Praha. Codex Bohemia 1999.
  4. Kalkulace nákladů je podrobně strukturovaným (tak jako u všech uváděných metod) složitějším problémem. Vhledem k omezeným prostorovým možnostem tento problém nebude blíže analyzován. Zájemce odkazuji na publikaci Ochrana, F.: Veřejné projekty a veřejné zakázky (Hodnocení a výběr). Praha, Codex 1999.
  5. Vzhledem k omezeným možnostem se soustředím na klíčové momenty aplikace této metody v oblasti personálního rozhodování. Případný zájemce o studium této problematiky mohu rovněž odkázat na zmíněnou publikaci, kde čtenář najde podrobnou analýzu všech uváděných metod, metodiku postupu i aplikaci ve formě s případových studií.
  6. Je třeba podotknout, že pro tvorbu vyhodnocovacího algoritmu pro výběr nejlepší alternativy platí, že srovnávací kritérium musí být homogenní.

 

Literatura: