Generálmajor Ing. Jaroslav Hudec

Evropská bezpečnostní a obranná identita: Quo vadis?

Stálá delegace České republiky při NATO a ZEU v Bruselu zastupuje a prosazuje zájmy České republiky především v oblasti bezpečnostní a obranné politiky. Zatímco aktivitami uvnitř NATO se zabývá stále více jednotlivců jak ve strukturách státní správy a AČR, tak ve velitelských strukturách Aliance, problematika Západoevropské unie se nedostala do hlubšího povědomí odborníků na bezpečnostní problematiku v České republice. Svým článkem chci proto malou měrou přiblížit vývoj, současný stav a možné perspektivy evropské bezpečnostní identity (ESDI - European Security and Defence Identity).

* * *

Snahu členských států Evropských společenství koordinovat svoje pozice v oblasti bezpečnostní zahraniční politiky na mezivládní úrovni je možné pozorovat už od počátku 70. let formou evropské politické kooperace (EPC - European Political Cooperation). Ke smluvním závazkům však členské státy přistoupily až mnohem později - v roce 1987 - v Jednotném evropském aktu (SEA - Single European Act), který obsahoval dohodu o společné koordinaci politických a ekonomických aspektů evropské bezpečnosti. Pojem “evropská bezpečnostní a obranná identita” se oficiálně objevuje poprvé v maastrichtské smlouvě (ze 7. 2. 1992), která obecně definuje cíle společné zahraniční a bezpečnostní politiky Evropského společenství (CFSP - Common Foreign and Security Policy). Je zde také uváděna možnost vytváření obranné politiky, která by časem mohla vést ke společné obraně.

Západoevropská unie (ZEU) je definována jako integrální část rozvoje Unie a na základě její žádosti má vypracovávat a realizovat její rozhodnutí o uskutečnění akcí s obrannými implikacemi. Zároveň však upozorňuje, že se tak nesmí stát “na úkor specifického charakteru bezpečnosti a obrany neutrálních států” a pouze “za respektování závazků jistých členských států vůči NATO”. Spolupráce v oblasti CFSP má ve smlouvě mezivládní charakter a hlavními nástroji jsou “společné pozice a společné akce”.

Snahy budovat společnou evropskou obrannou politiku mimo rámec NATO nemohly nenajít odezvu uvnitř Aliance. Proces její vnitřní adaptace započatý londýnskou deklarací z r. 1990 vytvořil podmínky pro pozdější reakce a formulování názorů na evropskou snahu o vlastní obrannou identitu.

První oficiální reakci Severoatlantické aliance na maastrichtskou smlouvu je možné najít v bruselské deklaraci z r. 1994, ve které je rozvoj ESDI charakterizován jako “posílení evropského pilíře Aliance prostřednictvím ZEU”. To má upevnit integritu a účinnost Aliance jako celku, posilnit transatlantickou vazbu a umožnit evropským spojencům sdílet větší odpovědnost za kolektivní obranu a bezpečnost.

V deklaraci je podpořen rozvoj autonomní ZEU jako obranného komponentu Evropské unie. Aliance oznamuje připravenost poskytnout prostředky a kapacity na základě principu oddělitelných, ale neoddělených schopností uvnitř Aliance. Deklarace rovněž iniciovala rozvíjení koncepce kombinovaných společných sil (CJTF - Combined Joint Task Force) určených pro operace mimo článek 5 washingtonské smlouvy - tzv. petersbergských operací prováděných na základě rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN nebo OBSE.

Petersbergské operace pod politickou kontrolou a strategickým řízením ZEU jsou založeny na třech principech:

  1. Identifikace aliančních prostředků a schopností, jež mohou být dány k dispozici Evropě (důraz položen na velitelství a jeho podpůrné prvky).
  2. Podrobné zpracování evropské velitelské struktury (“double-tatting” princip) pro operace ZEU (oběma výše zmíněným principům nejvíce vyhovuje koncepce CJTF).
  3. Mírové plánování a příprava vybraných sil a prostředků k zajištění jejich efektivního použití.

Velice důležitým mezníkem diskuse o tom, zda má Evropa budovat svoje vlastní obranné kapacity nebo využívat kapacity NATO, bylo ministerské zasedání NATO v červnu 1996 v Berlíně. Rozhodnutí o vytváření ESDI uvnitř Aliance vycházelo z pragmatického přístupu většiny spojenců v “post-bosenském probuzení”. Oddělit kapacity ZEU od kapacit Aliance by znamenalo nepřijatelnou finanční a zdrojovou zátěž pro většinu evropských zemí a ve své podstatě by došlo k silnému oslabení transatlantické vazby. Evropané v tomto období si nedovedli představit zpochybnění významu USA pro evropskou bezpečnost a řešení krizí na tomto kontinentě.

V tom jim ostatně dávaly za pravdu zkušenosti celého dvacátého století, kdy Evropa bez USA nebyla schopna samostatně vyřešit žádnou velkou krizi - ať už se jednalo o “horké” konflikty nebo “studenou” válku. Vytváření ESDI uvnitř Aliance bylo tedy chápáno jako dosažení maxima možného.

Berlínské komuniké tak představuje určitý kompromis mezi politickými ambicemi Evropy a jejími reálnými vojenskými schopnostmi. Za výsledky jednání je nezbytné vidět silný vliv a tlak USA k dosažení toho, že se nebude vytvářet samostatný evropský pilíř uvnitř NATO, což by zákonitě vedlo k oslabení Aliance jako celku. Udržení pevné transatlantické vazby prostřednictvím silné Aliance je trvalým zájmem (nejen) USA jak z hlediska vlivu USA v Evropě, tak z hlediska jejich trvalého závazku přispívat do systému evropské bezpečnosti. Berlín tak konkretizoval do té doby neujasněné vztahy NATO-ZEU a položil základní kameny při budování ESDI uvnitř Aliance.

Následné diskuse byly zaměřeny na řešení kardinální otázky - co dál se ZEU. Vykrystalizovaly dva názory na její budoucnost:

Jedná se o velice spletitý problém, který nelze řešit jednoduše ani jedním , ani druhým způsobem bez vzájemné interakce.

Amsterodamská smlouva (podepsaná 2. 10. 1997, ratifikovaná k 1. 5. 1999) poprvé zmiňuje možnost integrace ZEU do EU. Vybrané zakládající státy - Francie, Itálie, Belgie, Německo, Lucembursko (spolu se Španělskem) - v procesu přípravy výše zmíněné smlouvy dokonce předložily návrh na tzv. kalendář postupné integrace ZEU do EU.

Přestože myšlenku podpořilo i v té době předsedající Nizozemsko, byla striktně odmítnuta neutrálními státy (požadavek k vyloučení vojenské dimenze z EU), stejně tak jako Dánskem a Velkou Británií (obava z případného narušení transatlantické vazby).

Vytváření “společné evropské obrany” se nestalo díky vlivu neutrálních států cílem, jehož má být dosaženo, ale spíše souborem různých opatření, z nichž některá byla zahrnuta do amsterodamské smlouvy (uhrazení rozpočtových výdajů, princip “konstruktivní absence”, přidělení role Vysokého představitele EU pro CFSP generálnímu tajemníkovi Rady EU (tzv. Mr. PESC), vytvoření jednotky včasného varování a plánování opční spolupráce členských zemí ve zbrojní oblasti ap.). Nicméně hlavním přínosem amsterodamské smlouvy se staly petersbergské operace prováděné ZEU jménem EU.

Západoevropská unie se jako “integrální část rozvoje Unie” poprvé pro EU stává “přístupem k operačním schopnostem” v těchto nových operacích, kterých se mohou (ale nemusejí) zúčastnit jak členské země EU, tak země partnerské. Amsterodamská smlouva však nevyřešila otázku kolektivních bezpečnostních záruk, což je jedna z nejproblematičtějších otázek institucionálního uspořádání bezpečnostní a obranné identity EU.

15.jpg (39124 bytes)

V období mezi podpisem a ratifikací amsterodamské smlouvy, tzn. především v roce 1998, se uskutečnila celá řada diskusí zaměřených na budoucnost ESDI, z nichž za nejvýznamnější lze považovat mimořádné zasedání Evropské rady v Poerschachu (24.-25. 10. 1998), zasedání ministrů obrany EU ve Vídni (4. 12. 1998) a řádné zasedání Evropské rady ve Vídni (12. 12. 1998).

Zcela zásadním impulzem pro další vývoj se však stal britsko-francouzský summit v St. Malo (4. 12. 1998), na němž byl poprvé prezentován ucelený koncept budování společné evropské obrany. Stalo se tak na základě zásadní změny britské pozice k možnosti vytvoření autonomní evropské obrany podložené kvalifikovanými a hodnověrnými operačními kapacitami.

Motivem změny britského postoje byl zřejmě jak zájem na rozvoji evropského zbrojního průmyslu, tak i operační neschopnost ZEU. Zkušenosti z řešení albánských krizí a vytváření ad hoc uskupení k jejich řešení potvrdily, že Evropa není schopna bez účasti USA tyto krize věrohodně řešit. Navíc řada evropských zemí si uvědomila, že berlínské zásady by mohly vést k upevnění dominantního postavení USA v Alianci a pokud by nebyla ESDI vytvořena mimo rámec Aliance, velice těžko by pak existovala nějaká evropská identita uvnitř Aliance.

Před washingtonským summitem (duben 1999) byly proto diskuse soustředěny na institucionální rámec i věcné naplnění příslušných struktur. Zatímco z pohledu Evropy bylo čím dál víc jasné, že s ohledem na politickou a ekonomickou sílu EU to bude právě ona, která převezme otěže při vytváření evropské identity, USA byly proti ztrátě autonomního rozhodování ZEU a její integraci do EU. Tento postoj, stejně tak jako některé procedury prosazované USA při jednáních o Rámcovém dokumentu o zapůjčování, monitorování, návratu a odvolání prostředků NATO pro operace vedené ZEU utvrdily europeanisty v tom, že Evropa by měla autonomii uvnitř Aliance pro samostatné akce pouze tak velikou, na jakou by přistoupily USA.

Výsledkem koncentrovaného úsilí Evropy jsou závěry washingtonského summitu k dalšímu rozvoji ESDI. Posílení společné evropské bezpečnostní a obranné politiky podepsané v amsterodamské smlouvě bylo přivítáno jako fakt, který odráží realitu konce dvacátého století. Přestože před summitem nebyly ojedinělé obavy z oslabení transatlantické vazby, vlastní summit naopak potvrdil, že silnější evropská role přispěje k posílení Aliance jako takové a k její životaschopnosti i v nadcházejícím 21. století. USA připustily, že Evropa své schopnosti a kapacity k odvrácení krizí na vlastním kontinentu může rozvíjet i mimo rámec NATO. EU se může stát rovnocenným partnerem NATO v oblasti zvládání krizí na evropském kontinentě za předpokladu zvýšení svých operačních schopností a postupného odstraňování technologického zaostávání za USA. Byly položeny základní kameny přímé spolupráce NATO-EU.

Zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem (3.-4. 6. 1999) za historicky prvního “dvojího” německého předsednictví (EU/ZEU) proběhlo ve znamení osamostatnění EU v oblasti bezpečnostní a obranné politiky. Bylo rozhodnuto o vybudování přímé vazby EU-NATO a o zániku ZEU. Na rozdíl od washingtonského komuniké se kolínské vyhýbá zmínce o zachování “acquis” ZEU v operaci integrace do Evropské unie.

Pozorovatelské státy ZEU ani neutrální státy EU nezískaly dříve požadované “právo na rovný přístup” při vedení operací EU prostředky a silami NATO, ale jen záruku plné účasti při evropských autonomních operacích. Asociovaní členové a partneři pak obdrželi pouze obecný příslib blíže nespecifikovaných opatření pro jejich možnou účast.

Jak důležitý je mnohdy boj o slovíčka se potvrdilo i na tomto jednání v Kolíně. Neutrální státy, Řecko a Francie podnikly neúspěšné pokusy ve vztahu k asociovaným členům, když se snažily ve větě: “building on existing consultation arrangements within WEU” - to je citace z washingtonského komuniké - změnit slovo “within” za “with”. Což představuje zcela určitě jiný význam nejen mluvnický, ale především obsahový.

Zasedání Evropské rady v Helsinkách (10.-11. 12. 1999) je významné přijetím “evropského základního cíle” (EHG - European Headline Goal), jehož formulace zní (volný překlad):

“Do konce roku 2003, na základě dobrovolné spolupráce, budou členské země (EU pozn. autora) schopny rychle rozmístit a poté v operaci udržet síly až do výše sboru (až 15 brigád nebo 50 000 - 60 000 osob) schopných zasáhnout v plném rozsahu petersbergských úkolů, jak byly vytyčeny v amsterodamské smlouvě, včetně těch nejsložitějších. Tyto síly by měly být vojensky soběstačné s nezbytnými velícími, řídícími a zpravodajskými schopnostmi, logistikou, dalšími službami bojové podpory a také přiměřenou leteckou a námořní podporou. Členské země by měly být schopné plně rozmístit jednotky takového rozsahu na místo operace do 60 dnů, přičemž menší jednotky rychlé reakce musí být k dispozici a schopné rozmístění v kratších intervalech. Jednotky musí být schopné udržet svojí přítomnost jeden rok. To si v důsledku rotace vyžádá dodatečné rezervní rozmístitelné jednotky (a podpůrné prvky) ve stavu nižší pohotovosti k výměně nasazených sil.”

Přestože v průběhu jednání bylo zdůrazněno, že “NATO zůstává základem pro kolektivní obranu svých členů a i nadále bude hrát důležitou úlohu v krizovém řízení”, takto postavený cíl znamená jasný a zcela zřetelný úmysl progresivně zvýšit vojenské schopnosti Evropy (EU) k řešení krizí v evropském regionu (s případnou schopností i mimo evropský region).

Tento proces bude brát v úvahu audit sil a schopností, zpracovaný ZEU. Všem zúčastněným je zcela jasné, že stávající schopnosti neumožňují efektivní řešení krizí (ať už s, nebo bez účasti NATO), a je proto nezbytné vytvořit “společné cíle schopností”. Předpokládá se, že členské země využijí nynější procedury obranného plánování, ať už z NATO, nebo proces plánování a hodnocení Partnerství pro mír (PARP - Planning and Review Process).

Aby tak ambiciózní cíl v tak krátkém časovém horizontu mohl být splněn, je také nezbytné provést institucionální změny. Proto byly v Kolíně nad Rýnem identifikovány a v Helsinkách odsouhlaseny čtyři politicko-vojenské komponenty Rady Evropy schopné navrhovat a realizovat opatření související s petersbergskými operacemi:

Jedná se tedy o strukturu srovnatelnou s NATO, která se ukázala být životaschopná a akční - na rozdíl od ZEU. První zkušenosti uplynulých týdnů však naznačují, že budou muset být dány vyšší pravomoci uvnitř vojenských struktur EU, aby např. o obsahu jednání pracovních skupin nebylo rozhodováno až na velvyslanecké úrovni; stejně tak je třeba urychleně dokončit diskuze o tom, jak, kdy a v jakém rozsahu “přesunout” kapacity vojenských struktur ZEU do EU bez toho, že by byly vytvářeny struktury, a ne schopnosti (což je velmi častou připomínkou USA).

Naplňování “evropského základního cíle” (European Headline Goal) vyvolává a zcela zákonitě bude vyvolávat řadu diskusí a souvislostí jak politických, tak ekonomických i vojenských.

Jedná se především o vývoj vztahů jak mezi USA a Evropou, tak mezi jednotlivými zeměmi a uskupeními uvnitř Evropy. Současná reprezentace USA časem dospěla k závěru, že Amerika potřebuje silnou a schopnou Evropu, tj. takového partnera, který “dokáže spolupracovat v NATO a v případě potřeby jednat tam, kde se NATO jako celek nebude angažovat”. Proto také USA vyjádřily v průběhu washingtonského summitu podporu ESDI, stejně jako závěry z Helsinek.

Silnější Evropa by znamenala posílení Aliance a zároveň snížení břímě závazků USA, které doposud ve prospěch starého kontinentu uskutečňují. Spojené státy však hlasitě připomínají, že cílem se nesmí stát struktury, ale zvýšení schopností; a to bude vyžadovat změny v přístupu jak ve výši obranných výdajů, tak v jejich struktuře. Armády budoucnosti, připravené řešit široké spektrum krizí, musí být schopné rychlého zasazení, dlouhodobého přežití a logistického zabezpečení.

Zkušenosti z Balkánu, a především z Kosova potvrdily propastný rozdíl ve vojenských schopnostech mezi USA a Evropou. Proto generální tajemník NATO George Robertson vynakládá enormní úsilí k prosazení realizace iniciativy v obranných možnostech (DCI - Defence Capability Initiative) za předpokladu zlepšení bojeschopnosti, soudržnosti všech spojeneckých států a nedělitelnosti bezpečnostních struktur.

Spojené státy podporují zájmy členských států NATO, které ale nejsou členy EU, a zdůrazňují, že musejí mít svůj hlas v procesu vytváření bezpečnostní a obranné politiky Unie. Potenciály těchto států jsou nemalé a vzhledem k tomu, že sdílejí bezpečnostní záruky společné s členskými zeměmi EU, mohou být efektivně využity při řešení krizí. V tomto směru je z hlediska bezpečnostního zájmu České republiky postoj USA mnohem příznivější než postoj některých evropských zemí (neutrální státy, Francie aj.).

* * *

Postupná integrace Evropy nastolí otázku: Co to vlastně je Evropa, ve smyslu chápání ESDI? Je to pouze Evropská unie (tedy 15 členských zemí), nebo také potencionální, dnes asociovaní členové - mezi nimi ČR - tedy 15+6, nebo také další dosud neasociovaní členové - tedy 15+6+7?

A co jiné evropské země, které se významně podílely (a podílejí) na řešení krizí petersbergského charakteru, jako např. Ukrajina? A co Rusko?

Historie ESDI má velice dynamický charakter, a zvláště v politické oblasti si netroufám odhadnout další vývoj. Hodně bude záležet na tom, jakým způsobem se NATO ještě před květnovým summitem ministrů zahraničních věcí členských států ve Florencii vypořádá s vlastní identifikací ve vztahu k EU - zda se bude jednat o vztah partnerský, transparentní a směřující k posílení, a ne oslabení bezpečnostních a obranných schopností obou stran Atlantiku, sdílejících společné zájmy. O tom, jak se bude dařit implementovat “European Headline Goal” po stránce vojenské se samozřejmou zpětnou interakcí v politické i ekonomické rovině se budeme dovídat v nejbližší budoucnosti.

(psáno v dubnu 2000)