Doc. PhDr. Miroslav Krč, CSc.

Jakou mít obrannou průmyslovou politiku

Toto pojednání je navazující částí publikovaného článku ve Vojenských rozhledech č. 4 z roku 1999, který se zaobíral problematikou národní obranné průmyslové základny. Složitost místa a poslání obranné průmyslové základny v současné hospodářské praxi si vyžaduje objasnění jejího místa v současné hospodářské politice. Vždyť pouze jedna česká firma dosud získala veřejnou zakázku hrazenou ze společných rozpočtů NATO (projekt výstavby dvou radarů v Maďarsku v hodnotě 1,4 miliardy korun). Vzhledem k našim možnostem a výši příspěvků, které do Aliance vkládáme, je to málo. A z  tohoto hlediska se bude autor následujícího příspěvku zabývat obrannou průmyslovou politikou, pojmem, který se sice běžně používá v debatách o ekonomice obrany a ekonomii vojenských výdajů, má však přesto poněkud v našich podmínkách neujasněnou povahu.

* * *

Obecně se předpokládá, že mnohé z velkých ekonomik mají svou obrannou průmyslovou politiku v tom smyslu, že mají jistý sektor či skupinu odvětví, které jsou v určitém stupni závislé na obranných výdajích a na jejichž existenci je zase v jistém stupni závislá soběstačnost státu, pokud se týče produkce prostředků pro obranu a válku. Velké podniky, které tvoří obrannou průmyslovou základnu, se obyčejně podřizují obranné průmyslové politice a na druhé straně ji pomáhají jak definovat tak i realizovat. Pokusy v našich podmínkách provést komplexní analýzu obranné průmyslové politiky se střetávají se značnými nejasnostmi končící až odmítnutí možné obranné průmyslové politiky. Toto odmítnutí vychází z nepochopení a v některých případech i v neznalosti struktury a místa obranné průmyslové základny v politice státu. Zcela jasným projevem této situace, je její neexistence v našich podmínkách. Neboli v současných politických poměrech není co odmítat, proto že nic v této oblasti neexistuje. Zde uvedené zobecnění vycházejí ze zkušeností takových států jako je Holandsko, Španělsko a nebo Portugalsko.

Nové bezpečnostní prostředí si vyžaduje, abychom se podrobněji zabývali nejen obrannou průmyslovou základnou, ale i obrannou průmyslovou politikou. Nové globální problémy vyžadují znovuposílení a rozšíření vojenské spolupráce a jde také o doplnění mechanismu sdílení společného břemene. Toto sdílení z naší strany znamená také přispění našimi aktivitami v oblasti produkce vojenského určení.

Obranná průmyslová politika, jak uvidíme dále, je pěstována v mnohých zemích NATO, a je součástí vkladu do společného obranného systému. Transatlantická spolupráce má dimenzi politickou, vojenskou, technickou, ale také technickoekonomickou: pokud jde o bezpečnostní politiku je spolupráce ve vyzbrojování a obraně tmelícím prvkem Aliance. Pokud jde o hospodářskou politiku, je spolupráce ve vyzbrojování a obraně žádoucí. Tato spolupráce bude jistě usnadněna i tím, že budeme mít propracovánu obraně-průmyslovou politiku.

Význam soběstačnosti ve výrobě zbraní a úloze obranné průmyslové základny při zabezpečování obrany státu mezi sebou velmi úzce souvisí. Bezpečnostní výhody soběstačnosti jsou prezentovány jako schopnost domácího průmyslu produkovat všechny moderní prostředky nutné k vedení války a schopnost rychle zvýšit jejich výrobu v případě krize či války.

Udržování národní schopnosti vyrábět, která by pokryla celou škálu zbrojní produkce, se však s nárůstem technické složitosti a nákladnosti moderních zbraní stává velice drahou záležitostí. Také není vůbec jasné, zda v našich podmínkách se jedná o variantu, která je výhodná, a zda rozhodnutí pro ni by bylo rozhodnutím realistickým. Vzhledem ke stupni již probíhající spolupráce v oblasti zbrojní výroby a integrace a vzhledem k pravděpodobné povaze budoucích konfliktů není snad soběstačnost ve zbrojní výrobě až na tolik důležitá. Kromě toho je třeba si uvědomit, že i země s výlučně národní průmyslovou základnou bude s největší pravděpodobností závislá na dovozu jistých komponent. Dokonce i USA jsou dnes závislé na dovozu japonských komponent do moderních zbraňových systémů.

Místo uvažování v černobílých kategoriích typu “buďto dovoz, anebo soběstačnost” je třeba se zaměřit na otázku obranné průmyslové politiky státu, která eliminuje nedostatečně rozvinutou obrannou průmyslovou základnu, a zároveň ji napomáhá vytvářet a kultivovat. V zásadě by se měly dát specifikovat jednotlivé scénáře rozvoje, stanovit rizika, která jsou s nimi spojena, a na základě toho určit optimální obrannou průmyslovou politiku, která by minimalizovala nebezpečí případných přerušení dodávek a přitom paušálně nezavrhovala možnosti, které skýtá import. Neschopnost pochopit výše uvedené skutečnosti vedou k politice, která se může vyznačovat sklonem k dotování relativně neefektivních domácích podniků, i když se nabízely jiné bezpečné alternativy. Také je důležité si uvědomit, že obranná průmyslová politika musí inklinovat k tomu, aby plnila i jiné funkce, než pouhé zabezpečování prostředků obrany. Obranná průmyslová politika může mít pozitivní vliv na ekonomický růst přes účinnost vedlejších produktů technologického vývoje, na poskytování pracovních příležitostí, obzvláště pro kvalifikované pracovníky, a na efekty externalit, které se realizují prostřednictvím vazeb s ostatními částmi ekonomiky.

Jak obranná průmyslová základna, tak i obranná průmyslová politika mají své kořeny v procesu mechanizace zbraní z konce minulého století, důležitou ostruhu jejího dynamického rozvoje ale poskytly až a bezprecedenčně vysoké mírové vojenské výdaje, které s ní byly spojeny. Nyní, po skončení studené války, stojí náš obranný průmysl před problémy, které jsou důsledkem klesající poptávky po jeho produktech a růstu konkurence, ale také nepromyšlených rozhodnutí. Tato nová situace vyvolala proces zásadních strukturálních změn a redukce podniků s obrannou produkcí a ke změně vztahů mezi těmito podniky a vládou. Avšak o jaké vztahy by mělo jít a nebo na čem by měly být založeny již není v současné době definováno.

Pochopení povahy obranné průmyslové politiky je důležitým úkolem. Obranná průmyslová politika je významnou součástí hospodářské politiky mnoha rozvinutých ekonomik, a pokud nebudou procesy v rámci obranné průmyslové politiky dobře zvládnuty, může to vést k vážným ekonomickým problémům, které by mohly vážně narušit zabezpečení obrany, ale i naše fungování v NATO.

Obranná průmyslová politika ve vyspělých průmyslových zemích je chápána jako souhrnný termín, který slouží k označení souboru zásad, které se týkají průmyslu, akvizice, konkurence, zahraničního obchodu a technologických aspektů mající vztah k obraně.

Nejvýstižněji ji lze charakterizovat jako politické prohlášení, v němž je formulován jistý záměr či soubor široce koncipovaných směrnic vydaných vládou. Tato politika zpravidla identifikuje druhy zbraňových systémů a obranné infrastruktury, které mají být vyvíjeny či zabezpečovány z domácích zdrojů, a určí druhy průmyslových schopností, které je třeba udržet v daném státě, má-li být uchována soběstačnost v oblasti obranyschopnosti. Nelze opominout i uvádění pravidel, kterými je třeba se řídit při pořizování zbraňových systémů ze zahraničních zdrojů, a které také upravují podmínky pro participaci domácího průmyslu. Základy obranné průmyslové politiky by měly vycházet z uznání nutnosti toho, aby některé kapacity obranného průmyslu byly nadále udržovány a počítalo s tím, že stát bude sehrávat roli pokud se týče rozvoje a podpory specifickým odvětvím s významem pro obranný průmysl. Úkolem decizní sféry by mělo být vytváření tržního prostředí, které by umožňovalo existenci výroby prostředků určených k obraně. To neznamená, že by například vláda využívala veřejných prostředků k podpoře jednotlivých podniků, které mají potíže s přežíváním ve stávajícím tržním prostředí.

Na co by se měl klást důraz, je především širší ekonomický význam průmyslových aktivit podporovaných státem majících vztah k obraně. Jde o to, aby se posuzovalo v jaké míře se firmy dokáží prosadit jako úspěšní vývozci, nebo jak přispívají k šíření a vývoji nových technologií a v aplikaci a vývoji vojenských a civilních technologií. To jsou faktory, které by měly hrát významnou roli v celkové vládní politice v oblasti zpracovatelského průmyslu. Obranná průmyslová politika se spíše poměřuje ekonomickými nežli obranně-strategickými zřeteli. Obranná průmyslová politika v oblasti obranných technologií by měla reagovat na následující cíle: udržovat širokou vědomostní infrastrukturu, podporovat “střediska vynikajících technologií”, obzvláště pro takové průmyslové obory, jakou je např. výroba letadel, těžkých terénních vozů, trenažerů, podporovat mezinárodní formy spolupráce v oblasti akvizice obranného zařízení jak v rámci vojenských aliancí, tak v civilním rámci Evropského společenství.

Obranná průmyslová politika v oblasti akvizice obranného zařízení by měla reagovat na krátkodobé a dlouhodobé požadavky na obranné prostředky ze strany ozbrojených sil, podporovat účast národních výrobců v mezinárodní spolupráci v oblasti vojenského zařízení, pomáhat při vývoji a udržování relevantních technologií společnostem v oblasti výroby a údržby obranného zařízení (za podmínky, že se jedná o podniky které jsou schopny obstát v mezinárodní konkurenci, nebo se alespoň jeví, že by jim k této konkurenceschopnosti mohla napomoci mimo jiné právě mezinárodní spolupráce), rozvíjet vztahy mezi ozbrojenými silami a domácími výzkumnými organizacemi s cílem zabezpečení možnosti adekvátního dlouhodobého plánování a s cílem udržování a eventuálního doplňování relevantního poznání na úrovni současných potřeb.

Současná obranná průmyslová politika v oblasti výzkumu a vývoje by měla sledovat cíl udržování široké technologické kompetence pro jednotlivá ministerstva zabývající se realizací obranné průmyslové politiky, tak aby mohly jednat jako dobře informovaný zákazník a účastnit se jako dobře informovaní a atraktivní partneři projektů mezinárodní spolupráce. Toho to by se mohlo dosáhnout prostřednictvím podpory domácí vědecké, technologické a průmyslové základny, jejíž úroveň by jí umožnila přístup k novým technologiím a jejich využívání. V oblasti leteckého průmyslu by se mělo usilovat o udržení komplexní schopnosti realizovat vývoj zařízení a o udržení odpovídající domácí obranné průmyslové základny.

Z toho co bylo napsáno, můžeme udělat závěr, že obranná průmyslová politika má za cíl začlenění průmyslových cílů do vojenského plánování a usilovat o jejich včasné zohlednění v procesu řízení vojenských projektů. Pravidelné diskuse mezi představiteli průmyslu a ministerstvem obrany by měly poskytovat příležitost, aby průmyslový sektor zohlednil ve svých dlouhodobých plánech investice rezortu obrany a jeho požadavky na údržbu vojenského zařízení. Technologiemi, kterými disponuje průmysl, by se mělo používat k tomu, aby se pomohlo obrannému plánování při specifikaci vojenských požadavků. Ačkoliv koncipování obranné průmyslové politiky je vedeno s cílem podpory domácí obranné průmyslové základny, jsou situace, kdy nadále nebude možné takto postupovat. Jestliže nastane situace, kdy se domácí producenti jeví jako jednoznačně méně kompetitivní než jejich zahraniční konkurenti, není na místě řešení dát přednost domácímu průmyslu před dovozem. Avšak ve všech demokratických zemích existují tlaky na to, aby se akvizice obranného zařízení využívala k tvorbě pracovních příležitostí a k úpravě rozdílů mezi jednotlivými oblastmi.

 

Obranná průmyslová politika v našich podmínkách by mohla mít toto zaměření:

  1. Hlavním cílem akvizicí obranného zařízení by mělo být zabezpečování vojenských schopností, a nikoli pouze tvorba pracovních příležitostí či řešení problémů platební a obchodní bilance anebo regionální ekonomické nerovnováhy.
  2. Akvizice domácího obranného zařízení by měla být orientována na celý životní cyklus, a tím být nákladově efektivní.
  3. Má se zaměřovat na standardní či dobře vyvinuté produkty s krátkými dodacími cykly.
  4. Vzhledem k těsné spolupráci mezi ministerstvem obrany a průmyslem, domácí dodavatelé jsou zvýhodněni před zahraničními konkurenty, obzvláště pokud se týče přístupu k informacím o akvizičních “možnostech a záměrech”, ministerstvem obrany.
  5. Pokud na domácím trhu existuje vhodný produkt, nebo pokud by takový mohl být snadno vyroben, měl by se odpovídající dodavatelský subjekt povzbudit k účasti na obranném tendru.
  6. Pokud se v rámci tendru vyskytnou nabídky stejné kvality a hodnoty, mohou se upřednostnit dodavatelé lokalizovaní v ekonomicky stagnujících oblasti před dodavateli z více prosperujících oblastí.
  7. Mělo by se dávat přednost zabezpečovaní akvizice zbraní z domácích zdrojů, ale k financování lokálního vývoje komplexních obranných systémů ze zdrojů MO by mělo docházet jen ve výjimečných případech.
  8. Má-li být zbraňový systém opatřen cestou importu, je třeba posoudit, zda není žádoucí přímá participace domácího průmyslu.
  9. Měla by se zvážit možnost nepřímé účasti průmyslu či offsetů, jakožto nástroje zlepšení přístupu podniků na trh.
  10. Je možné stanovit požadavek, aby v tendru vybraní primární zahraniční dodavatelé používali domácích subdodavatelů, za předpokladu že ceny budou stanoveny konkurenčně.
  11. Za účelem zabezpečení vysokého stupně soběstačnosti pro případ přerušení dodavatelských kanálů, se vytvoří zásoby klíčově důležitých materiálů a komponent, tak aby bylo zaručeno nepřerušené pokračování národní výroby.

 

Při zvažování jak koncipovat dále obrannou průmyslovou politiku, zda bude vhodné vyrábět daný systém či produkt doma, sehrávají roli i následující aspekty:

 

Součástí obranné průmyslové politiky státu by se měla stát i technologická politika státu směřující k naplňování obranné průmyslové politiky.

Vycházíme z toho, že ve většině středně velkých a malých států, avšak s vyspělým ekonomickým potenciálem, výdaje na výzkum a vývoj obranného zařízení jsou velmi skrovné. Hlavním cílem technologické politiky státu jako součástí obranné průmyslové politiky je nepřipustit, aby obranné systémy nebo jeho komponenty vyrobené domácím průmyslem technologicky zaostávaly za úrovní dosaženou ostatními zeměmi.

V zásadě lze říci, že pro obrannou průmyslovou politiku systémy s vysokou mírou domácího vývoje a výzkumu by měly být posuzovány s ohledem na následující kritéria:

 

V situaci, kdy obranný projekt, který je zabezpečovaný z národních zdrojů, spojen s vysokými náklady na vývoj a výzkum, měl by být budoucí dodavatel požádán, aby se na těchto nákladech a také na rizicích spojených s výzkumem a vývojem podílel. Na oplátku za to by dodavatel obdržel akciový podíl na duševním vlastnictví, které se utvoří při realizaci projektu. Popřípadě, na základě dohody s ministerstvem obrany, může kontraktor technologii vyvinutou v rámci daného projektu později použít při konstrukci a výrobě jiných obranných systémů, nebo ji může aplikovat ve své civilní výrobě.

Součástí obranné průmyslové politiky by měla být i offsetová politika, která umožňuje domácím výrobcům získávat zakázky, kterých by se jinak zmocnili zahraniční konkurenti. Od politiky offsetů se očekává, že umožní snížit závislost na zahraničních dodavatelích, tím že jednak napomůže k zachování národního know-how a vlastnických práv na duševní statky, jednak umožní uchovat schopnost národního průmyslu upravovat a upgradovat již používané obranné systémy.

Prodej za protihodnotu představuje vyrovnávací a reciproční obchodní dohodu, která byla vyjednána jako podmínka exportního prodeje vojenského materiálu a zabezpečovacích služeb. Prodej za protihodnotu v podstatě znamená výměnný obchod v rámci vojenského sektoru. Výměnný obchod je definován jako kupní smlouva, která se nerealizuje výhradně na základě finančního vyrovnání. Účelem dohod o prodeji za protihodnotu je kompenzovat odběratele za nákup zahraničního zboží nebo služeb. Tímto způsobem se řeší vyrovnávání průvodních nákladů. Protihodnoty při nejlepším vyjadřují kooperativní úsilí mezi odběratelem a dodavatelem s cílem dosáhnout vzájemné výhody. Při nejhorším znamenají další náklady v procesu realizace obchodů, které je dodavatel nucen vynaložit, pokud si přeje uskutečnit prodej. V pozitivnějším náhledu lze protihodnoty charakterizovat jako tržní prostředek konkurenčního úspěchu při realizaci prodeje vojenského materiálu do zahraničí. Daná metoda i výraz se již ve vojenském a v především v leteckém sektoru v zahraničí natolik zažila, že se stala samostatným druhem výměnného obchodu, což zejména platí při prodeji bojových letounů.

Známe dva základní druhy protihodnot. Přímá protihodnota se vztahuje na výhody, které jsou spojené s nakupovaným výrobkem. Vyžaduje si kompenzaci v odpovídajícím zboží a obvykle zahrnuje určitou formu koprodukce, licenční dohody anebo podniku se zahraniční majetkovou účastí. Například pokud vláda nakupuje moderní bojové letouny, může požadovat jako součást balíčku protihodnot záruku výroby určitého procenta letounů nebo jejich komponentů ve své zemi. Nepřímá protihodnota zahrnuje zboží a služby, které nesouvisí s prodávaným vojenským materiálem. Jako součást prodeje letounů může být závazek výrobce letadel zvýšit obchodní činnost stimulací turistického ruchu, zvýšením zahraničních investic, nákupem surovin nebo realizací odbytu různých výrobků.

Při prodeji zboží odběrateli, přebírá prodejce kompenzační závazek vytvořit pro odběratele určitou transakční hodnotu. Zámyslem je, že dohoda v průběhu své účinnosti pomůže nahradit zahraniční výměny za transakce anebo zvýšit investice, koprodukce či převody technologií. Tímto způsobem se “vyrovnávají” určité anebo i veškeré náklady realizace počátečního nákupu. Vojenské protihodnoty se běžně pohybují v rozmezí od 25 do 130 % původní kupní smlouvy a zpravidla se sjednávají cestou vedlejších dohod. Prodej za protihodnotu lze realizovat mnoha způsoby, mezi něž kupříkladu patří následující dohody:

Dohoda o koprodukci: Jedná se dohodu, která zahraniční vládě nebo zahraničnímu výrobci umožňuje získat požadované technické informace pro výrobu určitého produktu nebo komponentu. Jedná se obvykle o mezivládní dohody, ale je možné je sjednat mezi vládou a soukromým výrobcem. Nabízí se celá řada variací, které obvykle zahrnují určitý druh zahraniční majetkové účasti.

Dohoda o protinákupu: Jedná se o dohodu podle níž původní vývozce v průběhu určitého období od původního dovozce nakoupí anebo pro něj vyhledá odběratele na specifikovanou sumu či hodnotu jiného nesouvisejícího druhu zboží. Zahrnuje-li tato dohoda pouze zboží, bývá často označována jako paralelní barterová směna. Tyto transakce častokrát zahrnují finanční hotovost plus výrobky určené na základě samostatných smluv vztahujících se na každý druh zboží či služeb a na každou volně směnitelnou měnu, která je v transakci obsažena.

Dohoda o zahraničních investicích: Investice plynoucí z dohody o výměnném obchodu anebo protihodnotě obvykle zahrnují vedlejší dohodu anebo dohodu o zahraniční majetkové účasti, kdy je možno při kalkulaci kompenzace využít namísto finančních dividend výsledek nezávislého výrobce. Pro kupující stranu se tato cesta stává běžným způsobem pro zvyšování investic, tvorbu pracovních příležitostí a stimulaci domácí ekonomiky dokonce i při realizaci zahraničních nákupů.

Dohoda o převodu technologií: Tato dohoda se vztahuje na převod technologií, jehož zplnomocnění je součástí dohody o výměnném obchodu nebo protihodnotě, která však nezahrnuje koprodukci či licenční výrobu. Může mít podobu dohody o výzkumu a vývoji, dohody o technické pomoci a výcviku anebo patentní dohody mezi výrobci. V některých zemích je zplnomocnění k převodu technologií součástí dohod o vojenských protihodnotách.

Uvedené dohody představují hlavní druhy mechanizmů pro realizaci protihodnot, i když si uvědomujeme, že se nejedná o celkový rozsah možností. Při většině transakcí se využívá kombinace přímých a nepřímých protihodnot. Atraktivita protihodnotových balíčků bývá častokrát hlavním důvodem volby určitého zbraňového systému nebo dodavatele na úkor jiného. Za připomínku stojí uvést, že když se Řecko rozhodlo nakoupit od společnosti General Dynamics bojové stíhací letouny F-16 a zahájilo smluvní jednání, řeckou vládu zastupovalo ministerstvo průmyslu a nikoliv ministerstvo obrany. Ve většině států je offsetová politika význačnou součástí obranné průmyslové politiky. Vzhledem k rozsahu článku a zaměření není možno uvádět konkrétní příklady o offsetové politice v oblasti zbrojních dodávek a nebo prostředků určených pro obranu. Z údajů, které jsou publikovány vyplývá, že offsetová politika přes zbrojní dodávky je využívána k podpoře technologického a technického know how.

* * *

Postřehy, které jsme zde uvedli ve svém důsledku podporují rozvoj zbrojní výroby, na druhé straně tyto poznatky ukazují, že nelze postupovat autarkním způsobem a domáhat se národní samostatnosti jak v oblasti zbrojní výroby, tak i v samostatnosti obranné průmyslové politiky. Ministerstvo obrany již naznačilo směry obranné průmyslové politiky a ve spolupráci s ministerstvem průmyslu a obchodu a za přispění dalších ministerstvech obrannou průmyslovou politiku realizuje. Výměnu informací mezi NATO a českým průmyslem, nejen obranným, má zprostředkovat Národní úřad pro vyzbrojování (který spadá pod MO). V lednu byly přijaty některé koncepční materiály, jako např. Politika podpory obranného průmyslu nebo Akční program posílení konkurenceschopnosti průmyslu ČR. Jsou rozvíjeny vztahy i s Asociací obranného průmyslu ČR. Kromě toho mají být uzavřeny dvoustranné smlouvy mezi touto organizací a ministerstvy obrany, průmyslu a obchodu i zahraničních věcí. Zapojení domácího průmyslu, respektive jeho podíl na plnění hlavních úkolů souvisejících s výstavbou rezortu čili i modernizací techniky plánuje MO vypracovat od roku 2003. (V příštích letech je armáda výrazně zatížena splátkami letounů L-159 z  Area Vodochody.) Chystá se přehodnocení střednědobého a dlouhodobého plánu, – což je oblast, která v rezortu obrany stále ještě nefunguje – a to vzhledem k finančním, lidským i materiálním zdrojům. Všechno závisí rovněž na výkonnosti ekonomiky.

Přijatá patření nemají význam jen pro armádu. Bude-li obranná průmyslová politika se všemi možnými formami uskutečňována v domácích podmínkách, bude to znamenat technologický přínos zahraničních partnerů v důsledku zvýšení důvěryhodnosti České republiky.

 

Použitá literatura:
Gansler, J. S.: The Defense Industry. MIT, London 1982.
Hébert, J., P.: Stratégie francaise et industrie d´armement. Paris 1991.
The Politics and Economics of Defence Industries. (ed.) Inbar, E., Zilberfarb, B. London 1998.
Molas-Gallart, J.: Defence Procurement as an Industrial Policy Tool: The Spanish Experience. In: Defence and Peace Economics, 1999, speciální vydání.
Dirksen, E.: The Defence – Industry Interface: The Dutch Approach. In: Defence and Peace Economics, 1999, speciální vydání.
Krč, M.: Jaká by měla být národní obranná průmyslová základna? In: VR 4/99.
Krč, M.: Baza przemyslu obronnego a bezpieczenstwo. In: Kurinia, S., Krč, M.: Ekonomika bezpieczenstwa panstwa sriedniej wielkosti. Warszawa 1999.
Na investičních programech Aliance se průmysl téměř nepodílí. Hospodářské noviny 11. 2. 2000.